关键词:
建设用地配置偏向
城市规模结构集中化
产业集聚
公共服务
住房价格
摘要:
中央政府始终高度重视优化城市规模结构。自1978年以来,陆续提出“控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市化发展方针。然而,从政策实施效果来看,并没有形成大中小协调发展格局,而是出现了“大城市尤其是特大城市迅速膨胀、中小城市相对萎缩”的两极分化倾向,人口向上流动特征明显,城市规模结构愈发集中化。这一现实显然与中央政府多年的战略意图背道而驰,人口选择持续向最拥挤的大城市集聚,大城市挤出效应失灵,这其中的原因何在?本文以地方政府对建设用地的配置干预是否影响了城市规模结构的集中化,作为本文研究的逻辑起点,通过进一步对影响路径的理论分析和实证检验,给出我国城市化进程中出现的人口增长“中国悖论”一个新的解释。为优化我国城市规模结构,推动新型城镇化高质量发展提供理论支撑和现实依据。
本文基于地方政府行为理论、城镇化理论和城市规模结构基础理论,构建了“建设用地配置偏向→改变城市社会经济发展条件(产业集聚、公共服务、住房房价)→人口空间分布”的逻辑链条,分析地方政府建设用地配置偏向对人口向不同区位集聚和分散的影响及其作用机制。在此基础上,从制度背景和时空演变两方面回顾了城市建设用地配置偏向和城市规模结构演变的特征性事实,并构建了城市建设用地配置偏向对城市规模结构影响的理论分析框架。运用固定面板模型、GMM模型、两阶段最小二乘法模型、门槛模型、中介效应模型等检验了城市建设用地配置偏向对城市规模结构的总体影响以及产业集聚、公共服务、住房价格在其中的传导作用。最后运用双重差分模型,从土地供给总量约束的视角,以“严格土地管理”规定的推行为契机,进一步考察了地方政府通过建设用地指标在工业用地上的偏向配置对城市规模结构的影响。通过以上研究,本文主要研究发现如下:
第一,中国地方政府在建设用地总量约束和地方政府竞争双重激励下,存在偏向工业用地,限制居住用地的建设用地配置行为。并且越是大城市,地方政府对工业用地配置的偏向程度越高。在城市规模结构方面,大城市和超特大城市人口加速集聚,在城市规模结构中所占比重进一步增加,中小城市人口持续外流所占比重不断降低。自2010年后,城市规模结构一改长期的分散化形态,逐步形成了以大城市为主导的向上集中发展特征。
第二,大城市高房价挤出失灵,地方政府建设用地配置偏向促进了人口向超特大城市和大城市集中,城市规模结构集中化发展。总样本回归可知,建设用地配置偏向对城市规模结构存在正向影响,越是偏向工业用地配置的城市,相应城市人口增长速度越快。异质性结果表明:对大城市、超特大城市而言,建设用地配置偏向显著提升了人口增长速度,规模较大的城市可以更有效地通过偏向工业用地、限制居住用地的配置策略来达到吸引人口流入的目的;对中等城市和小城市而言,建设用地配置偏向对人口增长速度的促进作用并不显著。不同等级规模下,城市建设用地配置偏向对人口增长速度影响的差异,致使城市规模结构向超特大城市、大城市集中化发展。
第三,地方政府建设用地配置偏向通过产业集聚、公共服务、住房价格影响人口向不同区位集聚和分散,其中产业集聚和公共服务产生的正向集聚力抵消了高房价带来的拥挤效应,促进城市规模结构集中化。其一,偏向配置工业用地会通过引导地区产业集聚,对相应城市人口规模增长形成正向拉力,促进城市规模结构集中化。并且,制造业仍是人口增长的主导力量。其二,偏向配置工业用地可以增加财政收入保障公共服务支出,通过提高公共服务水平,对相应城市人口规模增长形成正向拉力,促进城市规模结构集中化。并且,经济性公共服务的中介作用要高于民生性公共服务。其三,偏向配置工业用地会提高住房价格,增加居住成本对人口规模增长形成负面推力,越是大城市建设用地配置偏向越会导致高房价,不利于城市规模结构集中化。总体来说,尽管三个作用机制有正有负,但正向的总体影响表明,从全国层面来看,此举是有利于吸引人口流入相应城市的,说明作用机制的集聚力比分散力效应更强。
第四,土地供给总量约束政策促进城市规模结构集中化。在中央政府对地方土地供给的总量约束政策实施后,受政策干预程度越大的城市偏向程度越大,相应城市人口增长速度更显著,这种政策效应在规模较大城市更加突出,验证了土地供给约束政策实施推动了城市规模结构集中化发展的事实。
根据本文研究结论,提出相应的政策建议。中国要想顺利实现向成熟城市化的过渡,就必须尊重城市发展规律,把对大城市规模进行约束的战略转向加快发展中小城市进行差异化协调发展的战略;正视工业用地供给在城市集聚发展中的重要作用,重视制造业的战略地位和城市公共服务建设;充分利用不同城市间工作机会、生活品质和生活成本的差别,调控人口的流向,优化城市规模结构带动城市体系的可持续发展。
与已有研究相比,本文在以下四个方面取得了新进展:第一,以城市的建设用地配置为研究视角,对我国大中小城市