关键词:
地方政府
府际关系
合作治理
跨域水污染
摘要:
善治国者必先治水,治水挑战即是对治国的挑战,而水污染治理的挑战则是对治水的挑战。回顾改革开放以来的近半个世纪,可以说,我国社会经济的高速发展在一定程度上是以牺牲环境为代价换来的,这种代价在我国江河湖泊中的体现就是频发的水污染问题。近年来我国对生态文明建设高度重视,相继采取并推进了诸多有力的治污举措,在水污染治理方面已经取得了一定成效。根据生态环境部公布的数据显示,截至2023年末,我国地表水环境质量状况总体向好,在监测的3641个国控考核断面中,ⅠⅢ类的良好水质占比已经高达89.4%,而处于劣V类水质的断面占比仅为0.7%。尽管如此,根据各类官方媒体的报道,水污染事件仍然时有发生,因此水污染治理问题依然是不容忽视的。特别是都市圈、城市群、区域一体化发展地区的跨域水污染治理问题,作为一项重要的区域公共治理问题,仍然是影响我国流域生态环境治理、妨碍区域发展和公众健康的生态及民生问题,并普遍存在。而跨域水污染自身的负外部性与治理需求的合作性决定了地方政府合作治理既是跨域水污染治理的内在逻辑也是现实要求。因此,地方政府合作治理跨域水污染问题是一种现实常态。但是,由于合作从本质上说就是双方乃至多方各种利益博弈的过程,故而,任何合作都存在着需要进一步优化的问题,跨域水污染合作治理问题更是如此。特别是作为跨域水污染治理最重要的合作主体,地方政府在压力型体制下面临更加复杂的现实问题,这也是导致地方政府在跨域水污染合作治理中时常产生矛盾,偏离治理目标,难以取得实质性治理效能的重要原因。因此,如何优化地方政府合作治理跨域水污染问题是一个常议常新的问题。而党和国家在二十大报告中提出的“高质量发展”的现代化战略规划,不仅为地方政府合作治理跨域水污染问题的优化指明了方向,也提出了现实要求。由此,地方政府之间如何在跨域水污染问题中实现高质量的、整体化的合作治理,不仅是事关党和国家社会主义现代化建设事业高质量发展的重要问题,也是事关中国乃至全球的生存和发展的质量问题。本文对地方政府合作治理跨域水污染问题进行专门研究,以期为这一重大问题的有效解决尽绵薄之力。
本文以跨域水污染问题为切入点,聚焦其中的地方政府合作治理问题展开深入研究。论文的整体思路是,在合作治理理论和政治系统理论等的基础上,构建一个“动力—过程—结果”分析框架,按照“输入—转换—输出—反馈”的政治系统分析模式,分析地方政府合作治理跨域水污染的系统性过程。首先,从利益相关者的角度考量,以“中央”“地方”“公众”的三元视角来考察地方政府合作治理跨域水污染过程中的动力生成,即需求和支持的输入环节;而后,从纵向与横向两个方向来探究跨域水污染问题中地方政府合作治理过程的开展,以期厘清各个环节的主要内容与逻辑关系,明晰地方政府在跨域水污染合作治理问题上的行动与决策是如何转换的;最后,对合作治理结果进行讨论,从治理效能输出与反馈两个层面去理解合作治理结果,形成一个相对完整的循环的合作治理系统。
虽然在跨域水污染治理的实际行进中,中央政府或上级政府可以运用权威型或激励型等干预方式来要求地方政府开展合作治理,但往往这种方式所附带的成本相对高昂;同时,随着社会公众生活水平的提高及对生态文明建设在认知上的逐渐转变,其对于自身居住区域的水污染治理诉求也在不断提升,而这些诉求在经由正式或非正式渠道转换后,对地方政府会形成一种倒逼的治理压力。虽然公众在跨域水污染合作治理中的参与程度也愈发深入,但就目前而言,地方政府仍是这一治理过程的主导核心,且短期内不会发生改变,地方政府间不断地开展合作仍是跨域水污染治理问题的主要解题方法。
总体上看,在地方政府针对跨域水污染问题开展合作治理的前、中、后三个阶段,由于受不同行为策略选择及多重外界因素影响,必然会有治理困境出现在这几个环节当中。而利益关系是地方政府间关系的焦点问题,地方政府在跨域水污染合作治理中遇到的合作困境也主要根源于此,同时在推进地方政府合作治理的动态进程中,各地方政府同时承载着发展自身辖区经济、执行中央治污政策、回应地方公众环保诉求等多个任务,推动各地方政府自身参与合作治理的动力也各不相同,这将直接影响合作过程推进的效果。地方政府作为拥有自利属性的“理性经济人”,逐利行为趋向是在其行动逻辑中无法规避的,可能还会导致治理价值脱轨、权力规则异化等问题,以致最后在合作效能产出时不尽如人意,造成多种窘境。同时研究还发现,地方政府虽是跨域水污染合作治理过程中的主导核心,但是中央政府和社会公众的利益诉求也是在合作治理这一动态过程中不可小觑的重要因素。中央政府在运用纵向权威干预地方政府合作治理时,会因为权威的政治性及治理任务的指令性而造成地方政府实际进行合作治理时不计成本的行为,从而产生较高的财政投入成本、生产发展成本以及隐性民生成本等。公众在地方政府合作治理跨域水污染过程中