关键词:
债务可持续性
地方政府债务
隐性债务
债务置换
债务风险
摘要:
1994年分税制改革后,地方政府面临财权事权不匹配形成的财政压力,加之地区间经济发展竞争及地方官员晋升博弈的需要,对债务资金的需求越来越大。地方政府在预算软约束下,形成了过度负债偏好,金融分权则为举债提供了资金供给渠道。2008年起,为应对国际金融危机冲击,国家出台一揽子计划,融资平台在宽松的货币信贷条件下大规模举债开展基建投资,地方政府债务迅速膨胀。2014年9月,国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),赋予地方政府通过发行政府债券适度举债权限。同时债务置换启动,到2018年8月,甄别认定的存量债务均已置换为地方政府债券。在债务限额作用下,显性债务增长受到了一定限制。然而地方政府以融资平台为载体违规举债依然没有停止,隐性债务问题开始显露。防范化解重大风险攻坚战是党的十九大报告提出的三大攻坚战之首,防范化解地方政府债务风险是其重要组成部分。为应对日益严峻的隐性债务问题,2018年下半年,隐性债务存量化解工作正式启动。党的二十大报告提出要守住不发生系统性风险底线。2022年中央经济工作会议强调要加强金融、地方债务风险防控,守住不发生系统性风险底线,防范化解地方政府债务风险,坚决遏制增量、化解存量。
由于债务新增速度一直较快,债务存量迅速增大,地方政府偿债压力持续加大,融资平台债务违约事件频发,地方政府债务可持续性问题引发社会各方广泛和强烈关注。深入挖掘债务可持续性内涵,通过测度和政策效应分析,揭示影响债务可持续性的形式因素与实质因素,对于提高地方政府债务可持续性具有重要意义。
通过文献和理论梳理,本文归纳出债务可持续性的核心内涵是具备偿债能力(Solvency)和流动性(Liquidity),本质特征是预测性。运用预测性方法测度债务可持续性主要依赖负债率等个别指标的动态路径演化,所提供的信息难以全面刻画债务可持续性,故还应兼顾静态视角。在典型事实分析基础上,本文构建了静态和动态两套地方政府债务可持续性测度体系。静态角度,第五章运用指数法和财政空间法测度了债务可持续性;动态角度,第六章通过模拟未来负债率路径测度了债务可持续性。测度发现负债率和GDP偿债率是中国地方政府债务可持续性的前两大影响因子,提示了控制债务负担及保持流动性的重要性,揭示了影响债务可持续性的形式因素。围绕着债务负担及流动性,第七、八章分别利用债务置换和隐性债务存量化解政策实施带来的冲击,通过政策效应分析和影响机制构建及检验,探寻了影响地方政府债务可持续性的实质因素。本文的结构安排如下:
第一章:绪论。阐述论文研究背景和意义,对地方政府债务可持续性等主要概念进行界定,并说明论文的研究思路、研究内容、研究方法,以及论文主要创新点。
第二章:文献综述。从政府债务可持续性的定义和要求、测度指标和评价方法、影响因素等角度对国内外研究进行了归纳。梳理了已有中国地方政府债务可持续性测度与评价研究。对债务置换、隐性债务存量化解与债务可持续性相关研究进行了梳理。对已有研究进行总结和评述。
第三章:地方政府债务可持续性的理论基础。归纳了政府债务可持续性主要理论模型,包括跨期预算约束、财政反应函数、财政空间等。分析了已有理论在评价债务可持续性上的适用性。
第四章:地方政府债务可持续性的制度基础与典型事实。梳理了中国地方政府债务制度的演进和现状,从规模、结构和负担等角度刻画了地方政府债务现状,阐述了债务置换和隐性债务存量化解政策实施的基本情况。
第五章:地方政府债务可持续性测度:静态视角。分别运用指数法和财政空间法测度了债务可持续性。指数法运用层次分析法和熵值法结合的综合赋权法确定了 9个指标权重,发现负债率权重最大,GDP偿债率次之。地方政府整体可持续性指数自2008年以来呈下降趋势,2021年评价为可持续。指数法测度的是相对可持续性,无法结合阈值进行直观判断。为弥补指数法的不足,运用财政空间法测度了债务可持续性。通过估计财政反应函数,求解负债率三次方程,得到负债率上限,减去当期负债率,计算得到财政空间。2021年大多数省份显性财政空间大于零,约三分之二省份全口径财政空间已为负数。
第六章:地方政府债务可持续性测度:动态视角。通过模拟未来负债率路径计算动态债务可持续性指数。估计财政反应函数模型,回归结果用于财政盈余预测。运用面板VAR模型对GDP增速和利率进行预测。利用债务递推公式对负债率未来路径进行蒙特卡罗模拟,统计负债率下降概率和抑制负债率上升风险概率,计算得到动态债务可持续性指数。2022~2026年地方政府整体动态指数处于可持续区间,但负债率大幅上升的概率依然偏高。
第七章:债务置换与地方政府债务可持续性。利用城市面板数据,运用双重差分法研究了债务置换政策实施对债务可持续性的影响。债务置换降低债务利率及延长债务期限对减缓隐性