关键词:
改革试点
授权立法
人民性
暂时调整或暂时调整法律适用
重大改革于法有据
摘要:
全国人大授权改革试点制度,是全国人大及其常委会根据改革发展需要,作出授权改革试点决定并在选定的试点地区进行试验性立法,目的在于探寻法律变动的可行路径,以实现法律对改革的引领、规范和推动作用。为此,本文深入分析了全国人大授权改革试点制度的法律性质、判断标准、理论基础、正当性与必要性理由,并结合《宪法》《立法法》等法律文本进一步明确了该制度的运行限度。通过对我国32项全国人大授权改革试点决定的考察研究,反思全国人大授权改革试点制度运行过程中存在的不足,以期对该制度予以完善。除导论和结语部分外,本文主体部分由4章组成。具体展开如下:导论部分主要介绍问题缘起和选题价值,并对国内外相关研究进行梳理总结。从2012年全国人大常委会首次运用该制度,该制度业已成为全国人大常委会在法治轨道上推进各项改革事业发展的重要立法措施。尽管该制度在推进改革法治化方面发挥了重要作用,但自它产生以来却不断遭受学者们的质疑,2015年《立法法》修订前争议焦点在于全国人大授权改革试点决定是否具有合法性,《立法法》修订后则主要反思该制度在立法实践中存在的缺陷和不足。可以说,该制度的重要性与可接受性之间存在错配,这意味着该制度亟待进一步的明确和完善。第一章主要澄清了全国人大授权改革试点制度中的几个重要概念,并介绍了该制度的法律性质、适用场域、权力边界和理论基础。在法律性质上,通过对现有“法律修改论”“授权立法论”“试验立法论”等观点的述评,本文认为全国人大授权改革试点制度是由“作出全国人大授权改革试点决定”“试点试验”“决定法律变动或恢复适用”三项过程行为组成的复合型授权立法活动。在适用场域上,全国人大授权改革试点制度的启动需符合改革事项是应当制定法律的事项、改革试点的立法试验突破了现行法律规定、改革试点经验需在全国范围内扩散三个条件。在运行规范上,全国人大授权改革试点制度在授权事项范围、试验期限、授权监督等方面已形成较为合理的制度体系。在理论基础上,全国人大授权改革试点制度体现出多试点地区的规则竞争逻辑和明确授权时空界限的控权逻辑,反映了该制度的产生吸收了渐进式制度变迁论、试错论、制度竞争论和权力控制论的合理内核。第二章探讨了全国人大授权改革试点制度的正当性和必要性。人民性是立法权的正当性来源,是良法善治的本质要求。立法权行使应当以确保人民性为基本底线,在立法过程中始终紧紧围绕如何确保人民与人民代表之间的有效联系、如何保障人权来设计和构造每一项具体法律制度。在现代法治观念下,法律制度的正当性主要来源于是否具有宪法和法律的依据。目前,学者们对全国人大授权改革试点的正当性尚未达成共识,诉诸具体法律规则的论证路径无法为该问题提供合理解释,“改革开放”宪法原则可以作为该制度的正当性依据。全国人大授权改革试点制度的必要性则产生于该制度对社会发展发挥的实际效用,该制度的产生主要是基于我国超大型国家的客观现实、社会转型期的时代需要以及通过立法变通以满足社会需求三个方面的原因。就正当性与必要性之间的关系而言,在确保人民性的前提下,可根据必要性理由适用全国人大授权改革试点制度。第三章考察我国全国人大授权改革试点制度的立法实践,描述该制度的运行现状并反思不足。总体来看,该制度运行中存在授权主体间的立法权限界分不清、授权改革试验程序缺乏针对性、法律监督机制不完备的问题。同时,以全国人大授权改革试点制度为中心,我国立法实践中发展出国务院授权暂停、暂调行政法规适用,国务院部门暂停、暂调部门规章适用,地方人大常委会授权暂停、暂调地方性法规适用,地方政府暂停、暂调地方政府规章适用等立法样态,这些立法实践之间的关系有待进一步明确。第四章则主要针对该制度存在的问题提出完善建议。为了进一步发挥该制度协调改革与法治关系的重要作用,应当明确只有全国人大及其常委会和国务院有权暂停、暂调法律或行政法规的适用,但是全国人大授权改革试点优先于国务院授权暂停、暂调行政法规适用。授权主体的权限界分应当进一步明确,不得违反相关法律的立法目的和专门规定。全国人大授权改革试点制度应当完善授权决定作出前的审议程序,明确试点办法制定的必要环节。为强化对全国人大授权改革试点制度的监督,需要建立试点办法的批准、备案审查和评估机制,促进该制度的规范化运行。