关键词:
地方政府债务
债务风险
可持续
风险评估
风险管理
摘要:
政府债务是地方财政资金的主要来源,与此同时也作为现阶段政府主要的融资渠道之一,补充了地方财政收入,促进了地区社会经济的发展,但是债务规模愈发的不断累积,债务风险愈发显现,未来“灰犀牛”的出现的可能性也应纳入到风险防控体系构建的考虑中。在这种情况下,国家通过一系列的法律、法规和政策,对地方政府的负债规模和风险进行了初步的控制和治理。但是,我国目前还没有从根本上解决地方政府负债的制度机制问题,地方政府债务风险管理还存在隐性债务考虑不全面、风险成因定量研究不足、风险评估不够充分等问题。如果想让债务促进地区社会经济的发展且具有持续性,那么有必要在“地方政府债务风险形成机制、风险评估、风险管理”的三个维度下重新探讨我国地方政府债务可持续性及风险。文章对我国地方政府债务的发展脉络进行了梳理,并且结合我国财政部委的公开数据,在现有学术的研究基础上,对地方政府债务的规模、结构等现状进行了比较全面细致分析。在此基础上,从财政体制、地方政府行为、地方政府应债能力等三个维度深入剖析了地方政府债务风险的成因,并运用省级面板数据进行了验证。接着运用常规指标、资产负债表和地方政府债务风险评估体系对债务风险进行了全面评估。然后对美国、日本、德国、巴西地方政府债务风险管理经验进行了总结,并从地方政府的角度出发,对地方政府的债务风险进行有效的管理并提出相应的措施。具体的研究内容及结果如下:第一,在梳理已有相关文献和报告的基础上,对我国地方政府债务的现状进行分析。从起步阶段:1949-1958年、停滞阶段:1959-1979年、恢复阶段:1979-1993年和债务融资模式积极探索阶段:1994-2007年、加速发展阶段:2008年至今,五个阶段对地方政府债务的发展历程进行了回顾,结果发现,我国地方政府债务有其存在的必然性和必要性。接着对我国地方政府债务的规模现状、结构现状进行了深入分析。第二,对我国地方政府负债的原因进行了深入分析。从财政制度、地方政府行为和地方政府的负债能力三个方面深刻分析了我国地方政府债务风险的形成,认为地方政府债务风险的根源在于财政分权,财权与事权的科学分配,而政绩评价因素是风险形成的内在因素,而宏观政策是风险形成的催化剂;而负债管理体制因素是技术层面上的风险成因。第三,多角度、全面、客观评估了我国地方政府债务风险水平。运用KMV模型进行地方政府债务风险量化测算,并且对地方政府债务可持续性进行分析。通过KMV模型计算出30个省份2015年-2020年违约距离和违约概率,分别从区域结构和时间演变两方面分析不同省份的违约风险情况,从整体上看,我国大部分省份地方政府债务是可持续的,债务风险可控。并且可持续性随着时间演变逐年增强。根据中国社会科学院发布的资产负债表框架构建出一张中国地方政府资产负债简表,并对表内的各项的资产和负债指标进行估算,进而分析全国地方政府债务风险情况,并引入流动性概念,对我国地方政府债务的可持续性能力进行分析。第四,根据以上分析,从省级层面定量分析了地方政府债务风险的影响因素。基于数据的可得性,运用30个省级政府2015-2020年的面板数据,使用计量回归模型对债务风险的影响因素进行实证分析。结果表明,财政分权因素对地方政府债务风险有显著影响,财政分权程度越高,债务风险越低;政府行为因素与地方政府风险存在负相关关系,但回归结果不显著,政府间晋升竞争越激烈,债务风险越高。通过对比定量分析结果与前文理论分析逻辑可知,定量分析结果与地方政府债务风险形成的内在逻辑是一致的,这为管理我国地方政府债务风险提供了实证依据。第五,对国外地方政府债务风险管理经验进行了总结和归纳。通过介绍美国、日本、德国的地方政府债务现状及风险管理体制,梳理巴西处置地方政府债务危机的做法,文章得出可供我国地方政府债务风险管理借鉴的几点启示:完善地方政府债务信息公开制度、规范债务资金的筹集使用和管理、设立专门债务管理机构、管理地方政府债务要制度约束和市场监督相结合。文章的最后在上述分析基础上,对我国地方政府债务风险的治理提出了一系列具有实际意义的对策和建议。因此,地方政府债务风险管理必须从经济、社会发展的角度,“点、面结合”的从全局考虑债务风险与经济发展、城镇化、跨区域水平差异之间的关系;把负债风险控制在当地政府可以承担的合理区间,结合财税体制改革、行政管理体制改革等政策契机统筹考虑,科学利用地方政府债务可持续性对经济发展之间的关系,做好地方政府债务风险防范与风险管理。