关键词:
土地财政
地方政府债务
财政政策选择
地方政府
摘要:
中国土地制度的独特安排是中国经济快速增长的发动机,形成了具有中国特色的土地财政。土地财政为城市的基础设施建设投资提供了重要的资金来源,在地方政府的财政收入中占有很大的比重。然而,随着建设用地的增加,在财政竞争和晋升激励的驱动下,地方政府官员在工业和服务业部门之间的土地资源错配问题愈发严重。地方政府偏向的土地政策为:以较低的价格出让工业用地,再通过高价限制出让商业和住宅用地,导致工业用地在总量中的比例越来越高,商业和住宅用地资源明显不足,城市住房价格也越来越高。中国潜在的房地产泡沫引起了国内外的广泛关注,特别是在金融危机之后。近年来,中央政府一直强调要让地方政府摆脱对土地财政的依赖,从而控制房价的过快上涨。但长期财权和事权的不对等促使地方政府依赖从出让土地中所获得的收入,除非土地出让被中央严格限制,同时地方政府又能够从其他渠道获得收入。2014年中国控制建设用地供应的措施就提供了一个契机。与此同时,蓬勃发展的地方债则成为地方政府摆脱土地财政过程中的一个替代收入来源。地方政府从土地财政向地方债的转变是近几年中央政府财政政策激励的结果,这一调整收入结构的财政策略会对地方政府公共支出和地区经济产生怎样的影响,是这篇博士论文想要探究的问题。具体而言,本文的研究目的主要体现在以下几个方面:第一,基于2014年中国开始严格控制特大城市土地供应的外生政策变化,考察财政政策激励对地方政府财政策略的影响。一般来说,地方政府的财政收入主要有三个来源:税收、土地财政和地方政府债务。其中,大部分的税率是由中央政府决定的,地方政府的影响非常小,一般只能通过调整征税力度,但在地区竞争的背景下,地方政府往往不会为了增加财政收入而提高税收。与税收相比,地方政府对地方债的控制更为灵活。因此,当土地出让收入遇到负面冲击时,地方债务可能成为维持财政收入平衡的有效选择,这将导致地方政府的财政收入结构发生变化。第二,由于土地出让与地方政府利益紧密地联系在一起,在财政和晋升激励的作用下,地方政府有动机让土地出让收入最大化,进而会对地方政府的公共品供给行为产生影响。长期以来,中国地方财政支出结构的一个突出特点是:政府偏向能够在短期内促进经济增长的经济性公共品,而轻视有利于提升居民福利和经济长期发展的非经济性公共品。土地财政通过“自我累加”机制进一步加剧了地方政府的支出投资偏向。那么,在土地出让受到限制的情况下,缩减土地供应量引发的财政收入结构变化是否会改变地方政府对不同公共品供给的偏好,进而引发地方政府公共支出结构的变化,本文尝试对这一问题作出回答。第三,考察地方政府调整收入结构的财政策略对地区经济发展的影响。财政激励会影响地方政府的政策选择,进而影响其辖区范围内的经济绩效。现有研究大多关注于中央与地方税收分享规则在地方政府行为中的作用。然而,随着税收分享规则的稳定,在中央政府希望地方政府摆脱土地依赖的背景下,本文试图探讨从土地财政转向地方债务的收入结构变化对城市产业结构、区域技术创新和经济增长的影响,揭示在中央政府财政政策激励的作用下,地方政府“财政收入结构→财政支出结构→经济增长(产业结构、技术创新)”这一影响关系的内在逻辑和传导机制,为当前的政策和经济环境提供一个更好的解释。基于上述研究目的,本文的研究内容主要包括7个章节:第1章,绪论。介绍本文的选题背景和研究意义,阐明研究内容及框架、研究方法和创新点。第2章,理论基础与文献回顾。首先对本文涉及的理论及其发展脉络进行梳理,然后从土地财政、地方政府债务、公共支出结构和财政激励四个方面回顾国内外相关文献,最后做出文献评述并提出研究切入点。第3章,理论模型和分析框架。构建政府主导经济的一般均衡模型,从土地资源供给视角提出了一个分析土地财政影响政府公共支出和地区经济增长的理论框架,为第4、5和6章的研究提供理论基础和作用机制分析。第4章,地方政府财政收入结构的变化。根据第3章中的理论分析将研究目标转化为:在中央政府规范地方政府土地出让行为的背景下,土地出让收入与地方政府债务的关系。基于中央政府控制特大城市土地供应的外生政策冲击,运用双重差分(DID)模型将土地出让收入与地方政府债务纳入同一研究框架,考察两者间的关系。进一步采用平行趋势假设与动态稳健性检验、匹配双重差分(PSM-DID)方法、强度双重差分法和两阶段最小二乘回归(2SLS)等方法进行稳健性检验。最后,基于地方政府债务期限结构这一视角考察缩减土地供应量对债务期限结构的影响。第5章,财政收入结构的变化对公共支出结构的影响。基于第3章构建的理论模型结果对国有土地供应量与经济性公共品和非经济性公共品供给的关系进行理论分析。运用最小二乘(OLS)法、面板数据固定效应模型逐一考察不同财政收入来源对公共品供给的影响。在此基础上,通过更换研究样本和度量指标进行稳健性检验,并采用