关键词:
城市发展方式转型
经济影响
地方政府
租税结构
摘要:
城市发展方式呈现出明显的阶段性变化特征,是中国城市发展进程中所出现的独特现象。2015年的中央城市工作会议首次明确提出中国城市发展方式应由“外延扩张式”向“内涵提升式”进行转型。中国城市在改革开放以后的经济增长优先战略指导下,通过改革土地有偿使用制度,建立“以地融资”的投融资模式实现了快速的城市化和基础设施的超常规发展,一举摆脱了计划经济时期由于实行重工业发展优先的赶超战略,中国城市发展“被动紧缩”的局面。由于城市建设用地的出让能够为地方政府带来财政收益,城市土地空间的外延扩张发展符合地方政府的利益,中国城市逐渐以“外延扩张”作为发展的主导方式。为应对2008年金融危机,中国采取了以大规模基础设施建设为主要内容的政府投资刺激计划,中国城市进入了全面外延扩张的时代。但外延扩张的城市发展方式在地方债务、产能过剩、土地资源使用等方面造成了一系列问题,由此中国城市化政策与主要工作任务开始调整,中国城市发展方式向更加集约内涵的方向进行转型。但是转型总是与未知风险并存,本文通过考察中国城市发展方式的经济影响,以探寻城市发展方式转型所可能面对的经济后果,从而为未来中国城市发展的推进实施工作提供一定的参考依据。地方政府在中国城市发展中发挥主导作用,同时其相比于长期的可持续税收收入,更加偏好短期的地租收入是中国城市外延扩张的主要推动力。本文选择基于中国地方政府租税结构的视角来测度中国城市发展的方式,即使用中国地方政府土地出让收入与一般预算内税收收入的比值作为衡量城市发展方式的变量指标,继而考察其在经济增长、企业生产以及劳动力流动三个维度上的经济影响。本文所做的主要工作如下:首先,考察了中国城市发展方式的演变与调整路径。本文认为中国城市发展方式的选择是由宏观经济发展战略和土地使用制度所共同决定的,政府意志及其激励导向在其中扮演了重要的角色。计划经济时期,由于实行赶超战略以及土地有偿使用制度的缺失,城市发展受到政府的有意抑制;而在改革开放经济增长优先战略主导下,由于城市建设用地出让可以拉动基础设施建设投资与城市化,同时为地方政府创造直接的财政收益,中国城市开始进行外延扩张。经济高质量发展战略主动调低经济增长目标,解决杠杆率高企等社会经济问题,同时相关的土地使用制度改革使得中国城市发展方式开始向内涵提升的方向转型。其次,研究了中国城市发展方式转型的经济增长效应受城市化进程的影响。研究结果发现存在一个城市化率的门槛值,使得城市发展方式在其左右对于经济增长的影响不同。对于小于城市化率门槛值的城市而言,提高地方政府租税结构,采取更加外延扩张式的城市发展方式会带来人均GDP的下降;而在城市化率门槛值的右侧,城市发展方式则与经济增长没有显著的统计相关性。研究结果说明,对于中国地方政府而言,城市化率的含义不是其城市外延扩张的潜力,而是代表了其对于经济要素的集聚能力。作为验证,从经济要素流向的角度,考察了城市发展方式影响经济增长的异质性。通过将城市从区域、行政级别以及人口流向三个维度进行划分并研究其异质性,同时考察了时间维度上的异质性,回归结果支持本文对于中国城市化率的理解。在影响机制上,研究发现城市发展方式可以通过城市房价以及城投债的机制影响城市经济增长。第三,研究了城市发展方式对于企业生产率及资源错配的影响。研究结果发现:一方面,外延扩张的城市发展方式通过为企业降低融资成本,提高债务融资额度的机制促进企业生产率的提高,但这一影响的显著性在2009年大规模刺激计划之后大幅降低。同时,外延扩张的城市发展方式对于企业生产率的促进作用主要存在于民营及港澳台或外资企业之中。在区域异质性层面,外延扩张的城市发展方式主要对东部城市的企业生产率产生较大的正面促进作用,对于中西部城市的影响为负但不显著。另一方面,外延扩张的城市发展方式可以通过增加企业在地方政府层面的实际税负的机制扭曲资源配置的效率。从企业异质性来看,外延扩张的城市发展方式对资源配置效率的负面影响在民营以及港澳台或外资企业之中表现得更加明显;而从区域异质性来看,这种负面影响主要存在于东部城市之中。最后,考察了城市发展方式对劳动力在城市间流动选择的影响。作为一个解释流动劳动力城际流动选择的新视角,研究结果发现外延扩张的城市发展方式能显著降低城市对于流动劳动力的吸引力。该影响主要通过增加流动劳动力在城市中居住的不确定性以及降低劳动力的收入水平两方面的作用机制实现。有关异质性的研究结果显示内涵提升式的城市发展方式对于年轻劳动力的吸引力更大,同时缺乏社会保障的劳动力也更倾向于城市的内涵提升发展。在城市异质性方面,港口城市和大城市的外延扩张发展方式有利于其吸引流动劳动力资源,内陆城市、小城市则需要进行内涵提升的城市发展方式转型。相对于北方城市,南方城市的外延扩张对流动劳动力流入选择的负面影响较小;而特区城市、计划单列市则对